政府采购法基本原则解读

来源：中国政府采购网
　“追求至善至美是人类的本性，这一本性体现在法律研究上，就是追求法律的体系化。”但法律体系的构建决非同一法域内相关法律的简单拼凑，而是根 据法律概念及其所储存的法律价值的位阶性而有机地组合而成的。位阶最高的法律价值是构建法律体系的指导思想和根本准则，在整个法律体系中处于统摄地位，其 立法上的表现就是法律的基本原则的确立。因此，为使我国政府采购立法能真正实现体系化的效果，必须首先明确我国政府采购立法的基本原则。
　　笔者认为，双重效益、适度集权、竞争性、公开性、公平性是贯穿在我国政府采购规则中、为了实现政府采购目标而设立的基本原则，其中双重效益是 政府采购的目标原则，适度集权是政府采购的体制原则，竞争性、公开性、公平性是政府采购的过程目标。三者互相联系，密不可分，是一个统一整体。当然，国民 待遇原则和非歧视性原则是已经加入世界贸易组织的《政府采购协议》的成员必须遵循的两个重要原则。
双重效益原则
　　政府采购是为了满足政府机构为开展日常政务的需要而进行的，保障政府机构的正常运行这是政府采购追求的采购效益，也是政府采购制度必须优先考 虑的问题，。同时，它还关注政府采购的调控效益。也就是说，政府采购不仅追求采购效益，而且追求调控效益。双重效益是政府采购法确立的根本原则。
　　在任何市场经济中，政府首先要解决的是保护和有效利用国有资产。政府采购的对象中，相当一部分属于国有资产。这些资产包括存量资产和新增资 产，都包含在政府采购信息库之中。因为每一项采购合同包括品名、数量等在合同形成前要报财政部门立项，在合同形成后要报财政部门备案，采购实体在申请购买 新资产替代旧资产时，在申请立项时也要做出说明，资产的处理收入都要上交国库。这些规定和要求，使财政部门能够全面掌握国有资产的情况，有利于对国有资产 的管理，防止国有资产的流失、闲置和浪费。值得指出的是，由于一味追求杀价，国有资产“流血”，中国保险业已宣布退出政府采购。
　　其次，政府应确保经济持续稳定增长，避免经济波动风险。财政对经济的宏观调控，在支出方面主要是通过政府采购来体现的。如前所述，在经济过热 时，减少政府采购规模，实现经济正常运行；当经济萧条时，增加政府采购规模，促进经济增长。同时，通过弹性采购计划还能实现产业结构调整目标。作为一种经 济的、间接的手段，政府采购支出的总量、结构在刺激经济、保持宏观经济稳定，调整国民经济结构，促进以公有制为主体的多种所有制经济发展可以对经济进行经 常的、规范的调节，实现现代市场经济所要求的政府宏观调控功能。1933年购买美国产品法是美国政府通过其政府采购立法直接干预国内经济的最明显的见证。 该法出台与美国国内经济萧条时期，联邦政府通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，刺激国内经济的复苏。政府采购制度在日本、韩国都曾 为其支柱产业的振兴立下过汗马功劳。如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，政府办公自动化建设 和通讯设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住美国跨国公司电子产品的冲击。
　　我国安徽、深圳等地的立法中规定的“效益”原则，虽没明确规定是“双重效益”，但应作“双重效益”理解。《上海市政府采购管理办法》第18条 规定的“优先采购”则是双重效益原则的生动体现。它规定，政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在 同等条件下，采购中心和采购人应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。
　　值得指出的是，西方众多国家法律将“物有所值”列为政府采购的一项原则。所谓物有所值（Value for
Money），是指投入（成本）与产出（收益）之比。这里的投入不是指所采购物品的现价，而是指物品的寿命周期成本，即所采购物品在有效使用期内 发生的一切费用再减去残值。政府采购追求的就是寿命周期成本最小而收益最大。应当承认，物有所值原则着眼点在于所采购的物品的效用和功能以及由此产生的社 会效益，它的价值取向是符合政府采购制度的基本要求的。它比效率与效益的表述，内涵更具弹性，并赋予了采购机构和采购人员从实际出发的自由裁量权。也正因 为这样，物有所值原则的内涵在发达国家与发展中国家之间引起了较大争论，争论的焦点就是对物有所值中的“值”（VALUE）的理解。发展中国家认为这个 “值”应是广义的，它不仅包括资金的使用效率，还应包括为国内产业发展提供的机会以及促进技术转让等。笔者认为，我国作为发展中国家，法制环境不够完备， 全社会的法律意识不强，在几千年集权专制的传统背景下，必须对权力充满警惕之心。而实行物有所值原则，就会为界定“资金的使用效率，为国内产业发展提供的 机会以及促进技术转让等”而生自由裁量权，为权力介入开口子，不利于对采购活动的监督，并有可能滋生腐败，导致财政性资金的滥用。我国地方立法中普遍没有 对物有所值原则进行规定，是十分有道理的，更不是个偶然现象。

适度集权原则
　
　　政府采购管理体制在集中、统一的过程中要注意发挥部门、地方的积极性。这一原则主要是基于中国国情提出的。在财政分散、各部门存在大量预算外 资金的情况下，实行政府采购制度以后，制定采购法规和支出政策等事务将由财政来完成，各种采购资金也将纳入统一帐户进行管理。如果政府采购管理上再过于集 权，必将遭到各部门的反对。“无论社会政治制度如何，无论有多少人在事实上能够参与公共选择的过程，制度改革都不是一个经济学家、少数‘社会精英’认为什 么应该的问题，而是一个要由社会上的主要利益集团的利益格局所决定的事情。”所以，政府采购管理宜适当发挥各部门的作用，即在对主要商品和劳务进行集中采 购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。
　　此外，中国是一个大国，人口众多，区域发展不平衡，再加上预算分级管理的需要，在政府采购问题上也应给地方一定的管理权限，以发挥地方的积极 性。我国政府采购宜采用集中采购与分散采购相结合的方式，以集中采购为主，分散采购为辅。特别提出的是，“一个社会的地域空间并不仅仅是一个空间的问题， 它意味着形成统一法治所面临的难度和所需要的时间。”“大国意味着有更为繁复的小型社会的秩序体系，意味着形成统一的规则的艰难，也就意味着更漫长的时 间，意味着立法者必须考虑更多既成的地方性秩序的利益，意味着更多的地方性秩序会以各种方式反抗为了现代化的进程而强加给它们的据说是为了他们的利益或他 们的长远利益的法律，而这些为了现代化的法律至少在目前以及未来的一段时间内不可能对这些尚未现代化的或正在现代化的小型社会或社区带来利益，甚至可能带 来损害或不便。”

竞争性原则

　　政府采购中的一个重要假设是，竞争价格是一种合理价格。政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。 通过竞争，政府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术，并且设法降低产品成本和投 标报价，从而使用户可以用较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购目标。因此，竞争性原则是政府采购的一条重要原则。由于资金效益是指财政性资金的使用 效益，是以财政性资金支出的数量大小来衡量的，笔者认为，所谓的“效率原则”是可以被“竞争性原则”吸收的。
　　竞争性原则被国际政府采购规则视为政府采购的一条重要原则。如《指令》规定了“竞争邀请”制度，将改善公共供应和服务合同有效竞争的条件作为 其目标之一，并通过在共同体范围内授予合同的真正竞争来实现政府采购的经济有效目标。世界银行认为，为了实现世界银行的目标，最好的办法是实现国际竞争性 招标。世界银行愿为所有成员国的投标商提供竞争合同的机会。
　　竞争性原则的立法安排，除了在反不正当竞争法、反垄断法等一般法中作出规定外，在政府采购法应作出特别安排。首先，在政府采购法的总则部分， 把竞争性作为基本原则加以明确规定；其次，在采购方式、采购程序规则、采购监管上体现竞争性原则。它的实现主要是通过规定招标广告或竞争邀请来实现的。广 告吸引了投标商参与竞争，广告的有效性对竞争程度有直接影响，因此在各国政府采购制度及国际政府采购规则中，都对广告的发布形式作出规定；同时为了确保投 标商有足够的时间决定是否参与竞争和参与投标竞争作好准备，又对从发出招标广告到投标的时间限制作出规定，以避免因投标商来不及准备而失去竞争机会，从而 保证最大程度的竞争。另外，还有其它一些程序安排也都是为了保证竞争和防止限制竞争的情况出现，比如对招标文件收取的费用应只限于制作成本等。即使在采用 招标以外的采购方法时，也要求有一定程度（充分）的竞争，除非采购情势不允许竞争，并经过详细的说明和审批。

公开性原则

　　公开性原则，又叫透明度原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开。该原则源于公共支出管理的公开性。由于采购机关是在使用公 共资金进行采购，就对公众产生了一种责任，也即谨慎地执行采购政策并使采购具有透明度，变“暗箱交易”为“透明操作”。透明度高的采购方法和采购程序具有 可预测性，使投标商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出有竞争力的价格；公开性原则还有助于防止采购机构及其上级主管作出随意的或不正当的 行为，促进廉政建设，从而增强潜在的投标商参与采购并中标的信心。“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最好的警察”。要增强社会公众对政府采购过程的信任感，必 须在《政府采购法》中充分体现公开性原则。
　　《协议》除了规定了透明度原则之外，还在其有限的条款中专门以第17条规定透明度问题。《指南》也规定，采购程序要有高度的透明度。《指令》将在共同体范围内增加采购程序和活动的透明度作为《指令》促进的一个目标，通过在共同体内的合同广告来实现采购的透明度。
　　在政府采购制度中，公开性原则贯穿在整个程序中。首先，有关采购的法律和程序要公布于众，并严格按照法律和程序办事。这些法律文件也要便于公 众及时获得。采购项目和合同的条件要公开刊登广告；资格预审和评价投标的标准要事先公布并且只能按此标准进行评价；公开开标；采购活动要作好采购记录，以 备公众和监督机构的审查和监督；为保证采购透明度原则的实现，要接受投标方的质疑和申诉。政府采购中的采购双方就好象是“金鱼缸中的鱼”，时刻在公众的众 目睽睽监督之下。当然，对一些采购，由于采购物品的性质，使得采购过程不能公开，但即使如此，采购机构也必须对此作出说明和记录，并需经严格审批和授权。

公平性原则

　　公平是市场竞争机制的内在因子。只有在公平的基础上进行竞争，有实力和能力提供质优价廉的产品和服务的投标商才能赢得投标的成功，从而促进政府采购经济有效目标的实现。
　　政府采购中的公平性首先是指所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇。允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争； 资格预审和投标评价对所有的投标人都使用同一标准；采购机构向所有投标人提供的信息都应一致；不应对国内或国外投标商进行歧视等。《协定》和《指令》都规 定非歧视原则是政府采购适用的重要原则。《示范法》也规定应给予所有供应商和承包商以公正和平等的待遇。《指南》规定所有世行成员国的投标商都可参加由世 行资助项目的投标活动，并应被给予平等待遇。
　　公平性的另一个表现是，合同的授予要兼顾政府采购的社会目标的实现。由于在政府采购的竞争中，小企业、少数民族企业、困难企业等处于不利的地 位，如果按其实力，他们很难赢得政府采购合同。因此在政府采购制度中，制定出一些规则和采取一些措施，使小企业等也能分得政府采购合同的一部分，从而促使 社会经济的协调发展。如美国1961年公法87-305要求小企业管理局、国防部、联邦服务总署联合合作开发一各小企业合同分包项目。武装部队采购条例 （ASPR）规定金额在5000-500，000美元的合同一定要包含一个所谓最佳努力条款（a so-called best-efforts clause），说明承包商同意大限度地将分包合同授予他或她“认为能充分履行合同”的小企业。在金额超过500，000美元的采购中，强制性的合同条款 要求承包商实行一项完全的合同分包项目。1977年公共工程法案要求所有联邦资助的施工合同的10%要授予少数民族公司。作为政府扶持中小企业的一项重要 政策，美国政府采购合同金额的20%必须给小企业，其中8%必须给妇女和少数民族小企业主，这在法律上得到了保证。韩国为使中、小企业参与政府采购市场的 竞争，实行共同承包制，无力承包工程的中、小企业可以联合起来，以行业总会的名义对外签订采购合同。而法国则向中小企业敞开订货大门，即将一份订单化为多 份，使中、小企业无需通过分包商而直接投标，签订采购合同。