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专家解读国办发35号文:打破狭义的界定

】 发布日期2013-09-05 】 点击次数4816次】 【关闭】

中国财经报

  编者按:为了深入学习贯彻落实国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》(国办发〔2009〕35号,以下简称《意见》),加大宣传力度,在全国掀起学习的高潮,本报特推出专栏,邀请政府采购知名专家对《意见》的精髓进行解读,敬请关注。

  国务院办公厅日前发布了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》(国办发〔2009〕35号)(以下简称《意见》),第一项意见为“坚持应采尽采,进一步强化和实现依法采购”。对这一条,我认为可以从3方面进行解读。
  依法确定政府采购范围
  我国《政府采购法》对政府采购的定义实际是一种狭义的界定,除了对使用财政性资金和采购主体的限制外,还加了限制条件——集中采购目录以内或者采购限额标准以上。这样,集中采购目录和采购限额标准的确定将决定政府采购的范围。
   对于被纳入集中采购目录的采购,一般情况下要由集中采购代理机构进行采购,虽然在理论上由集中采购机构进行采购是政府采购的发展方向,但有些特殊的采 购,集中采购机构由于专业知识和能力的限制而无法完成。财政部门在制定集中采购目录时,要考虑到尽量将通用或者技术标准成熟的货物、服务和工程纳入,也要 考虑采购人的特殊需要和集中采购机构是否能够完成采购的实际情况,依法制定集中采购目录。
  在制定集中采购目录时,还要研究合理的产品分类。 在采购划分合同包时,重要的依据之一就是产品分类,同类产品一般宜作为一个合同包采购,如果产品分类过细,会导致每个合同包的采购金额过小;如果产品分类 过粗,能够生产的供应商就会减少,导致采购时竞争不足。同时,对产品进行分类还要考虑集中采购机构的能力,一般而言,集中采购机构能力较强,可以将产品目 录分得细一些;反之,则宜粗一些。
  对于招标采购,采购量较小时,招标采购竞争时降低的采购价格可能会少于招标采购的成本,只有采购的规模较 大时,才会体现招标采购的规模效益。对于限额标准以上的采购,公开招标是主要的采购方式,其他采购方式都应当经过批准。因此,在制定采购限额标准时,既要 考虑到尽量扩大集中采购的范围,也要考虑到集中采购时招标采购带来的成本的提高,这就需要科学合理地制定采购限额标准。
  因此,《意见》要求,财政部门要依据政府采购需要和集中采购机构能力,研究完善政府集中采购目录和产品分类。
  扩大政府采购管理实施范围
   由于我国同时存在《政府采购法》和《招标投标法》,使得我国政府采购的范围小于国际通行的政府采购范围。加之我国实行政府采购制度的历史还较短,即使 《政府采购法》已经规定应当纳入政府采购范围管理,但在实践中仍然有许多没有纳入。因此,我国政府采购制度自实施以来,一直存在着是否扩大政府采购管理实 施范围的争论。从总体上看,我国政府采购出国留学 留学中介 美国留学 加拿大留学 荷兰留学 英国留学制度实施的同时,也是不断扩大政府采购管理实施范围的过程。这个过程体现在以下两个方面:
  第一,工程项目的政府采购管理不断得到加强。工程项目的政府采购管理初期时几乎为零,现在各地纳入政府采购管理的数量和比重不断增加,有些地方的工程采购已经占到政府采购总规模的50%以上。
   第二,政府采购管理的资金范围不断扩大。在政府采购制度实施中,不断有新的内容增加进来,如国家机关工作人员出差和定点饭店采购、中小学免费教科书、农 机和农险采购等。众所周知,财政性资金既包括预算内资金、预算外资金,也包括由财政转贷的国际金融组织和外国政府借款以及其他纳入财政预算管理的资金。在 政府采购制度实施中,存在着预算内资金管理较为严格,而其他财政性资金管理不够严格的现象。
  因此,笔者认为,仅仅在规定上扩大政府采购管理实施范围是不够的,更重要的是严格执行。应采尽采中的尽采,主要体现在纳入政府采购范围的项目应当严格执行。
  应当严格依法进行政府采购
   在政府采购的各个环节中,都要严格依法执行政府采购法律制度规定的工作程序和操作标准。“意见”对此提出了具体的要求。第一,要合理确定采购需求。在确 定采购需求时,既要执行国家针对全社会的强制性规定(如有关环境保护的规定等),也要执行国家专门针对政府采购的规定(如节能产品政府采购清单等)。同 时,还要根据使用要求确定采购产品的性能,不要采购不需要和超过标准的性能。在此基础上,提出采购的配置、性能、数量、服务标准等要求。
  第 二,关于代理采购和采购方式问题。采购人采购纳入集中采购目录的货物、工程或服务,必须委托集中采购机构代理采购,《政府采购法》对此有明确规定,“意 见”重申了这一要求。公开招标是政府采购的主要方式,达到公开招标限额标准的采购项目,一般都应当采用公开招标的方式进行采购。如果有特殊情况不能采用公 开招标采购的,原因要符合《政府采购法》的规定,采取的其他采购方式需要经财政部门批准,程序仍然要符合规定并接受监督。
  第三,采购活动要公开透明。采购需求和采购方式确定后,采购人、采购代理机构应当按照政府采购的有关法律、行政法规执行,并按《政府采购信息公告管理办法》(财政部第19号令)的规定,公告政府采购信息。
   第四,关于政府采购合同订立和履行。采购人应当按照《政府采购法》的规定确定签约供应商,相关部门和人员不能进行干预。签约供应商确定后,采购人应当按 照规定及时签订政府采购合同。在合同履行阶段,采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认 可的质量检测机构参加验收工作。验收合格的,应当及时支付资金。(作者:何红锋 系南开大学法学院教授)

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